推动基层治理从“行政末梢”向“治理枢纽”转变_全球要闻

□刘峰吴国玖

基层是治理的最末梢，也是服务的最前沿。近年来，南京市秦淮区红花街道积极探索综合执法改革，推动基层治理从“行政末梢”向“治理枢纽”转变。特别是自2019年秦淮区承办全省集成改革现场会以来，8大类274项行政处罚权限和城市管理、市场监管2支执法力量同步下沉街道，涌现了一批经典案例，街道经济社会建设不断迈上新台阶，综合考核连续9年位居全区街道组第一，先后获得全省“人民满意的公务员集体”和“先进基层党组织”等重量级荣誉。2022年，街道获评全省推进基层三整合改革工作先进单位。

(相关资料图)

实践“三进三全”推进基层综合执法改革

推行“三进三全”行动，即综合执法进工地、管项目，进小区、管物业，进街巷、管商户，努力实现全领域覆盖、全科式执法、全方位服务。

从工地到小区、街巷，采取“三步走”策略，摸着石头过河，最终实现“全领域覆盖”。将最急迫的工地管理作为综合执法的练兵场。街道辖区内有在建工地90余处，且多属市管工地，街道与43个项目负责人签署在建项目管理告知书和承诺书，有效打破“进门难”困局。依托46项工地领域下沉权限，梳理工地场景下的综合查验清单，引入第三方专业巡查团队和无人机智慧巡航，发现并及时解决偷排污水、未佩戴安全绳等问题6600余次，办理重大案件100多起，探索形成了一套工地管理模式。将最难管的小区物业作为综合执法的检验场。创立了街道占40%、社区占30%、居民占30%的433物业评价机制。针对居民反映强烈却拒不退出的物业，在约谈、警告的基础上，运用消防等执法赋权，倒逼阳光里等3个小区物业自行退出，并引进区属国企物业。将最棘手的街巷管理作为综合执法的新战场。街道接手南部新城道路管理后，据测算需要增加100多名协管员，街道“屯兵街面”，与央企合作，招聘了30名全科网格员，采用现有执法人员和临聘全科网格员编组巡查方式，重点按照“五管一督促四重点抓好管理。”“五管”为停车秩序、路面整洁、流动摊贩、违建搭棚、工单核查等五项管理服务；“一督促”为督促文明创建；“四重点”为不动产档案馆、外国语学校等四个重点保障单位。以一单位一策的方式，动态配备人员力量。以区街考核为基准，结合日常检查，核定奖励标准，逐步改变协管员靠加班费，街道负担沉重的现状。

从物理整合到化学融合，清单化查处，信息化辅助，全面推行“全科式执法”。合署办公。2019年街道改造了办公场所，所有执法人员一体化办公。同时，依托区部门力量开展业务培训，实施轮岗和交叉执法，打造全科执法队伍。合力执法。将街道分为3个片区，实现“一次上门，全面体检，全科执法”。梳理了城管、安全、食品等多领域的查验标准，编制出清单，包含在建项目113项、居民小区32项、沿街商户124项。编制一套全科执法文书，实现清单化、规范化执法。开发了红花综合监管微信公众号，以“数据跑”代替执法队员跑、执法对象跑，实现巡查、整改、处罚全过程留痕和效能提升。合理考评。将办案率、办案质量和片区管理水平作为重点考核指标，对执法突出的人员在评先评优和提拔晋升时优先考虑。

着眼改革发展稳定大局，刚柔并济，审慎包容，精细落实“全方位服务”。始终秉持执法即服务理念，融服务于执法之中，构建起“管理、执法、服务”三位一体新模式。一方面致力于提升群众获得感。项目建设对周边群众影响较大，街道通过监管推动项目反哺，鼓励项目出资实施明都雅苑居民小区“微更新”，新增了机动车停车位和充电桩，整体面貌焕然一新，百米之遥的明都变电站邻避设施建设经验被全市推广。另一方面致力于提升企业满意度。坚持包容审慎监管，灵活使用约谈和责令改正等处理方式，推广轻微处罚免罚和首次违法慎罚制度，营商环境持续优化。

思考基层综合行政执法改革亟须解决赋权清单等问题

改革不可能一蹴而就，实际工作中不可避免会遇到这样那样的问题。

赋权清单亟须动态调整。自2019年以来，街道承接了8大类274项行政处罚权限，主要以城市管理领域为主。但经过两年多的基层执法实践，基层实际运用较多的仅有30项左右。一方面存在部分从未使用的僵尸事项；另一方面环保、市场监管类处罚权限还未下沉，无法可依制约了环保等重难点领域基层治理效能的提升；此外小区内乱停车、电动车上楼等安全隐患查处无权限和法律依据。

调整赋权清单的程序亟须优化。每个街道、乡镇基层治理的实际情况和面临的现实困境不同，对赋权事项的个性化需求也不同，为了实现精准赋权就必须对赋权清单实施动态调整。但各街道、乡镇的赋权清单调整需经省政府常务会审议，报省政府常务会审议事项又必须经市、区政府常务会审议通过，整个流程较为缓慢，不利于赋权清单的及时动态调整。

执法的专业性和综合性亟须理顺。街道综合行政执法局是在原城管执法中队、市场监管分局及街道安监站等部门基础上组合而成，人员多为原分管领域的单面手，缺少一专多能式的执法骨干。部分执法领域人员、经费未随处罚权限一并下沉，跨部门监管执法多采用联动执法模式，综合执法模式还未形成。

综合执法改革亟须明确扎口领导。街道综合执法局没有对应的上级主管部门，缺乏系统的指导。综合执法改革工作原先一直由编办牵头，司法部门负责赋权事项。实际操作过程中，目前各地的综合执法主管部门难以统一，阻碍了综合执法改革的进程。

部门职责和属地责任亟须厘清。移权部门的执法权限下沉后，往往以无处罚权限为由从业务主管、指导部门，变成督查和检查部门。属地责任存在泛化问题，基层发现无权处理问题上报后，个别部门以属地责任为由，以督办单的形式将问题返回基层，加重了基层负担。

建议基层综合行政执法改革要不断优化调整

红花街道综合执法改革之所以取得了显著成效，主要是因为做到了“三个坚持”。

坚持党建引领，强化组织领导，汇聚改革合力。从硬件建设到改革措施的创新，街道工委坚持每季度调度，办事处每周例会研究，主要领导亲自抓，分管领导具体落实，并积极争取上级支持，从而凝聚形成强大的引领力和推动力。坚持实用原则，不搞“人海战术”，也不搞“重金打造”。街道始终坚持从实际出发，在人员、资金投入基本不变的前提下，通过内部挖潜，解决整体力量、专业力量不足的问题。注重实用，所有经验做法要力求可操作、可复制、可推广。坚持问题导向，既要坚定不移，又要分步实施。改革是系统工程，涉及流程再造和利益重组，既要注重加强顶层设计，统筹调配各类资源，又要大胆实践探索，摸着石头过河，摸不到石头的就要解决好桥和船的问题，不断地发现问题、解决问题，边干边改，推动改革走深走实。

党的二十大报告明确提出，要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。经济社会发展日新月异，基层面对的社会问题也层出不穷、千差万别，因此综合执法改革也要因时因势而变，不断优化调整。

一是提升综合执法改革的系统性。要坚持系统观念，突出制度重塑，聚焦重点环节、关键领域。建议由即将成立的社会工作部或者各级的组织部门牵头抓总推进综合执法改革。从党建引领基层治理的角度将综合执法改革融入党建引领基层治理的大格局中系统谋划，高位协调、整合资源，统一部署，分步推进。

二是适当下放赋权清单调整权限。结合基层实际和治理需求，定期开展赋权事项使用效果评估，适时优化赋权清单。对于僵尸事项较多的赋权领域，要及时收回；对于市场监管和环保等需要直接下沉和委托执法的事项，要及时下放；同时要积极研究下放物业类监管和执法权限。参考广东、浙江等地区的做法，在赋权清单总目录经省政府常务会审议通过的基础上，将动态调整的权限下放给设区市人民政府，便于根据基层情况灵活及时调整，实现个性化精准赋权。

三是明确部门职责与属地责任两张清单。设立下沉权限准入制，无人员、经费同步下沉的执法事项谨慎下沉。进一步优化属地责任问责机制，明确减责与免责情形。设立街道、乡镇对区级部门特别是移权部门的考核评议权，实施双向考核机制，确保权力下沉到位、使用到位。

四是打造优秀的综合执法队伍。进一步加大资源下沉力度，将更多人力、物力和财力资源下沉到基层，形成人往基层走、物往基层用、钱往基层花、劲往基层使的良好局面。将人员编制彻底下沉街道，打通综合执法局内部壁垒，将综合执法能力作为提拔晋升、评优评先的重要依据。培养一批综合执法辅助人员，通过多部门轮岗学习，辅助正式执法队员，开展全科式执法。

[作者单位：刘峰（秦淮区红花街道）、吴国玖（江苏省人民政府研究室）]

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