浅议无人机发展现状与相关管理政策

原创 孟繁科

7月31日下午5点，商务部官网公布了两个公告，主题是对无人机相关物项实施出口管制。

出台公告的部门，一共有四个： 商务部，海关总署，国家国防科工局和中央军委装备发展部。

(资料图片)

公告专门提出， 中国首次明确对反无人机系统实施出口管制。

为什么专门提及反无人机系统，是因为无人机系统已经得到广泛应用，由此而来的反无人机系统也得到了快速发展。

最重要的是，无人机及反无人机系统在军事领域的应用已出现主战装备的明显趋势。 使用之，影响民用航空安全，加剧军事冲突风险在不断上升。

因此，越来越多的国家制定了针对无人机的法律法规。目前，国际上已有20多个国家和地区制定了有关无人机管理的法律法规。在我国，已有30多个省市自治区颁布实施了相应法规或规章。

无人机发展情况

我们先看看无人机的发展情况。

目前，全球无人机市场规模已经超过300亿美元，中国占据了全球50%以上的份额。也就是说，中国是世界无人机生产的第一大国。

我国无人机产业起步于20世纪90年代初期，经过20年的发展，已由试验阶段进入产业化阶段。从发展历程看，我国无人机产业可划分为起步阶段（1991-2000年）、快速发展阶段（2001-2010年）、快速增长阶段（2011年至今）三个阶段。

从产业链条上看，我国已形成了覆盖整机研发制造、系统集成、应用服务及产业配套的无人机产业链条； 从产业规模来看，2013年，我国无人机市场规模为4.1亿元，2014年达到了70亿元，2015年将达到120亿元；2019年中国民用无人机市场的规模已达约220亿元人民币，2020年突破400亿元。2022年中国无人机市场规模约为45亿美元（约为319亿人民币），同比增长15%。预计到2025年，中国无人机市场规模将达到66亿美元（约为469亿元人民币）。平均增速远远高于我国GDP增速，目前约战全球销售市场的70%。

我国无人机产业从最初的以科研单位和高校为主，逐渐向民用市场发展，已广泛应用于航拍摄影、农业植保、森林防火、石油勘探、测绘地理信息、环境监测、地质勘探等领域。

从核心技术来看，目前我国已形成了较为完善的无人机技术体系。在基础研究方面，我国已经实现了无人机控制系统和飞行控制系统的自主研发；在关键技术方面，我国已初步掌握了多轴稳定飞行控制、机载传感器和相机、高可靠电路等关键技术；在产品方面，我国已开发出用于固定翼无人机的旋翼云台控制系统和多旋翼通用控制系统。

在农业领域，主要是农业植保无人机，如棉花生产机械化除草和植保作业；工业方面，主要是工业测绘无人机，如大型石油管道沿线的环境监测和石油勘探。航拍摄影是大众与机构喜欢的应用方式，具有效率高、成本低、对地面破坏小等特点，已经广泛应用于农业生产中的农田监测、森林防火等领域。

我国已涌现出一批国际领先的无人机企业。其中包括：大疆创新、慧飞智能、傲势科技、星宇创能、赛为智能等。大疆创新已成为全球最大的消费级无人机公司，占全球市场份额约为40%。

相关政策和法规

目前，我国无人机产业正处于高速发展期，随着技术的进步和应用领域的扩大，对无人机的管控越来越严。截至2015年底，全国共有27个省市自治区出台了与无人机有关的政策或规章。其中，上海、天津、重庆、广东、湖北、北京等省市发布的法规数量较多；深圳、广州、武汉等市发布了相关政策；江苏、浙江等省发布了相关规章；陕西、内蒙古等省发布了相关规定。除了地方政府出台的法规和规章外，还有一些特殊情况下出台的规定。如2015年1月，美国政府推出了《通用航空法案》，为无人机管控提供了法律依据；2016年3月，中国民航局发布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》。

国际上，已有20多个国家和地区制定了针对无人机的法律法规。

美国是世界上第一个通过立法对无人机进行监管的国家，其于2002年通过的《通用航空法案》为无人机的安全运行提供了法律保障。2013年10月，美国众议院投票通过《空中交通管制法案》，明确要求无人机必须在指定空域内飞行，并对相关主体进行登记注册；2014年12月，美国参议院通过《无人机法案》，进一步完善了《通用航空法案》规定，允许美国联邦航空局（FAA）对无人驾驶航空器进行分类管理。

针对无人机运行中存在的安全隐患，各国在不断加强相关法规制度建设的同时，也不断加大对技术手段的研发和运用。如美国已形成了从管理机构、政策法规、技术标准到信息服务的完整体系；俄罗斯于2014年12月正式实施《关于规范空中交通管制系统及设备运营管理和运行规则》，明确要求将无人驾驶航空器纳入空中交通管制系统；欧盟则正在探索利用卫星导航技术对无人机进行监管。

国内外无人机管理的新情况

随着无人机应用的不断拓展，各国政府针对无人机发展带来的安全问题和监管问题，不断加强对无人机的管理。

一是加强立法和制度建设，建立健全相关法律法规和规章，并不断细化，保障无人机产业健康有序发展。

二是加强技术研究，积极探索无人机安全监管新模式。

三是积极探索无人机的管理手段。如美国、法国等国采用了对无人机进行编码并将其纳入电子警察监管范围等手段；英国采用了远程信息处理系统（RPS）和空中管制等手段进行管理。

四是加强国际合作，积极参与国际标准制定。如欧盟已于2014年1月正式启动“无人机全球系统”项目，该项目将利用技术手段对无人机进行身份认证和管理，为欧盟无人机管理提供解决方案；美国已于2013年发布《无人机技术白皮书》，并计划于2014年出台《民用无人机系统安全框架》，明确了民用无人机系统的基本定义、运行原则、安全措施及责任主体，为美国无人机管理提供了基本思路；日本在其《无人机通用标准》中明确规定，军用和商用无人机的分类由国防部、空军和防卫部负责，民用无人机的分类由交通部、环境水产厅和农林水产省负责；泰国颁布《泰国航空法》，要求从事私人飞行的“无人机”必须取得民航局颁发的许可证，并对“无人机”的飞行范围、高度和速度等做出规定。

为规范和加强我国无人机安全管理工作，提升无人机管控能力，在总结前期经验和教训的基础上，一是不断完善相关法律法规体系建设。国家层面已经制定了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）、《无人驾驶航空器飞行管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）等法规和规章。各地方也相继制定了一系列地方性法规或规章。

二是不断强化科技支撑和手段建设。如2015年11月起，民航总局协调中国航发、中航工业等单位实施“无人机管控云平台”项目，对国内所有已投入使用的民用无人驾驶航空器系统（含无人机）进行全覆盖式安全风险评估和检测工作。

有关建议

随着无人机的发展，越来越多的人开始关注并参与到无人机行业中来，但同时也带来了不少安全隐患。特别是无人机技术的飞速发展，给我国的国家安全、社会治安、公共安全带来了严峻挑战。加强无人机的安全管理，对于维护国家安全和社会稳定、促进经济社会发展具有重要意义。

（一）建立健全无人机监管法律法规体系。结合现有法律法规和相关管理办法，制定出台有关无人机监管的法律法规，明确无人机的管理主体、管理原则和管理权限，使监管工作有法可依、有章可循。

（二）加强无人机安全管理技术研发与应用。 针对无人机安全管理存在的突出问题，如无人机非法入侵民用机场、侵犯公民个人信息等，研发具有快速反应、准确定位、及时发现等特点的无人机安全管理技术，建立健全无人机安全管理体系，提高对无人机非法入侵的预警能力。同时，加大无人机安全管理技术的推广和应用力度，鼓励社会力量参与无人机安全管理工作，逐步形成政府主导、企业负责、行业自律、公众参与的工作格局。

（三）加强部门间的协作配合。各有关部门要按照职责分工，紧密配合，形成合力，共同做好无人机的安全管理工作。公安部门负责无人机飞行管制工作；工商行政管理部门负责对无人机产品的注册登记和监督管理；民航部门负责对无人机飞行活动的许可和监督管理；海关部门负责对进出口民用航空物品进行监管；质检部门负责对民用航空产品质量进行监督检查；其他有关部门根据职责分工做好相关工作。

（四）加强宣传教育。采取多种形式对社会公众进行有关安全管理法律法规知识的宣传教育，使广大社会公众充分认识到无人机给社会带来的危害。同时，引导广大人民群众正确使用无人机，不断提高其安全意识和法律意识。

（五）建立健全技术防范系统。针对非法入侵和非法侵入民用机场等问题，建立健全技防系统，切实提升系统防范能力。同时，通过采取设置物理隔离设备、加装视频监控设备等措施，提高发现和处理非法入侵和非法侵入行为的能力。

（六）建立健全信息共享机制。要建立健全无人机安全管理信息共享机制，明确信息共享范围，确保信息资源共享、互通互享。相关部门之间要建立并完善相关工作机制，加强信息交流，及时通报无人机违法违规飞行情况及处理情况等信息，提高无人机管理效率。

（七）加强行业自律。要加强对无人机行业组织的指导，充分发挥行业组织在促进无人机安全管理方面的作用。通过建立健全无人机安全管理体系，进一步明确和规范无人机生产企业、销售企业、使用单位和广大人民群众的责任和义务，使其严格遵守相关法律法规，切实做好安全管理工作。

（八）加强技术研发与应用。在充分调研的基础上，建立健全无人机安全管理技术研发体系和标准规范体系，并加强技术研发力度和成果转化应用。同时，加大对无人机安全管理技术的推广和应用力度，积极引导广大人民群众正确使用无人机，规范使用行为。

（九）加强国际合作。积极开展国际交流与合作，充分借鉴国外经验做法和先进技术设备。积极参加国际民用航空组织框架下的有关活动，充分利用其在国际民用航空组织框架下的地位和影响力，与国际民用航空组织共同致力于构建一个稳定、高效、透明的国际民用航空安全管理体系。

（十）加强监督检查。公安机关要积极配合民航主管部门，进一步明确监管责任主体和监管措施。加强对无人机生产、销售、使用、运行等各个环节的监督检查力度。公安机关要加强对无人机违法违规飞行的查处力度，确保无人机飞行活动有序开展。

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